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内蒙古、陕西等省区资源资本化的基本经验与做法
2015-05-21 18:07 莫三正  来源:
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内地各省区特别是中西部省区,高度重视提高资源配置效率,实现资源价值的最大化,在按照“资源资本化、资本证券化”的思路,推进资源资本化进程中进行了许多有益的探索,发挥了资源在区域经济社会发展中的巨大推动作用,为我区资源资本化改革提供了“样板”和借鉴。他们的基本经验和做法是:

一、科学谋划,政府始终主导资源资本化进程

作为国有资源所有者的代表,各省区政府始终主导着本地区资源资本化进程。其主导作用不仅体现在具体的推动工作中,更体现在以下三个主要方面:

(一)建立规章,为资源资本化奠定制度基础

古蒙古制定了《资源资本化方案》(待批),对构建资源资本化运作平台、注入矿产资源、对接资本市场、融资投资、滚动发展等事项进行了专门部署;云南、广东、广西、河南、陕西等大部分省区都在其《矿产资源管理条例》中,对“矿权的作价转让、出租、抵押”等资本化运作方式作出了具体规定;四川阿坝藏族羌族自治州在其《资源管理办法》(阿府发〔2013〕7号)中,对资源有偿配置、资源回收、资源共享、生态补偿、资源开发补偿收益作价入股收益的使用范围和管理等方面都作出了规定,并在其《矿产资源作价入股矿山企业股利股息收缴管理实施细则》中,明确规定:地方政府“实行矿产资源开发补偿收益作价入股”(即通常所说的“干股”),持股比例可达“15%--30%”;等等。

(二)掌控资源,为资源资本化奠定物质基础。近年来,各省区都对资源的资本化运作寄予厚望,把资源牢牢控制在政府手里,由政府统一处置。如陕西省早在2003年就建立起资源储备平台,并明确规定由平台企业代表省政府持有矿业权,原省属地勘单位持有的探矿权由省政府统一处置。目前,陕西省的煤炭资源约60%由省属平台企业登记或储备。内蒙古《关于完善煤炭资源配置管理的若干规定》(〔2012〕126号),明确煤炭资源风险勘探统一由自治区人民政府管理,暂由自治区地质勘查基金管理中心代政府持有探矿权,不得擅自转让。广西明确政府出资勘查的煤炭及矿产资源,由地勘单位代政府登记矿权(无处置权),矿业权由自治区政府统筹处置。

(三)统一思想认识,为资源资本化营造良好环境。资源资本化的成功实践,为相关地区提高资源利用效率、缓解发展资金不足的压力发挥了重要作用,但涉及的部门众多、层次较广,对原有的利益格局造成的冲击较大。在实际运作过程中,各省区除加强政策法规研究、加大宣传力度以外,还常常采取行政、组织等各种手段,督促协调相关部门解放思想、统一认识、创新思维,着眼长远,顾全大局,形成资源资本化的发展合力。如内蒙古自治区提出“要解放资源这个关键要素”,明确要求国土资源厅深入研究法律法规,创新思路,对“供给资源,保障发展”“不说不能,只能说能”。陕西省政府明确要求国土资源厅协调各相关部门,将土地处置价款转增国家资本金,减轻企业负担,增强企业实力,充分发挥资源的潜在价值。

二、依托优势资源,搭建和做强资源资本化运作平台

当前,各省区政府都搭建了自己的资源资本化运作平台。从各地的情况看,主要采用以下三种方式搭建和做强平台:

(一)资源(资产)整合与划拨方式

内蒙古自治区政府出资2.5亿元,整合内蒙古地矿集团、有色集团和煤勘集团,组建资源资本化运作平台--内蒙古矿业集团,通过股权和资源划拨,注入资产156亿元和600多个矿业权。2013年将其中11个矿业权评估值292亿元作为国有资本按股权比例注入,企业总资产由138亿元增加到514亿元,资产负债率由80%下降为35%,资本实力和融资能力大幅提升。广西百色市政府授权资源资本化的运作平台--百色工业投资有限公司,整合、开发百色境内矿产资源,将那坡龙合矿区及其外围铝土矿以及未配置的探矿权登记到该公司名下,由该公司根据市委、市政府的战略意图,吸引战略投资者。经过10年发展,资产总额已由设立初期的1000万元增加到超过10亿元,翻了100多倍。

(二)定向协议转让资源方式

内蒙古从自治区政府掌控的850个矿权中选出5%的优质矿业权,以协议转让方式注入平台公司,需缴纳的矿权价款由自治区财政前期垫付;在矿业权清理过程中收回的矿业权和矿权交易中流拍的矿业权均以协议方式注入平台公司。2005年,山西将储量最大的岚县袁家村铁矿协议转让方式注入太钢集团,并明确由太钢集团统一整合、开采该区域其他铁矿资源集(目前山西省90%的铁矿资源集中在太钢集团手中)。优势资源的注入增强了企业的竞争实力,太钢集团已连续八年营业收入超1000亿元,即使在2014年钢铁行业全面亏损的不利形势下依然保持盈利,成为带动山西经济持续快速发展的龙头企业。

(三)产业整合方式

2003—2005年间,云南省政府授权资源运作平台--云天化集团进行产业整合,先后将云南盐化股份有限公司、博源实业有限公司、红云氯碱有限公司、富瑞化工有限公司、云峰化学工业有限公司、中轻依兰有限公司、化学工业有限公司、磷化集团有限公司、三环化工股份有限公司、天宁矿业有限公司、云南天裕矿业有限公司和云南天泰矿业有限公司等10多户国有企业(包括资产及其控制的资源)划入云天化集团,使之由单一的磷复肥生产商,转变为具有资源优势的综合性化工龙头企业。2012年,云天化集团名列中国企业500强第213位,中国制造业500强第107位,中国化工500强第2位,成为中国最大的磷矿采选企业,亚洲第一、世界第二的磷复肥生产商。陕西省通过能源资源产业整合,组建资源运作平台--陕西煤业化工集团有限公司。2013年,陕西煤业化工集团实现销售收入1505亿元,煤炭产量1.276亿吨,在中国企业500强榜单中位列第99位。

三、依法依规,探索资源资本化的实现途径

从各省区的运作情况看,资源资本化主要包括政府授权平台企业代表政府掌控资源和平台企业根据党委、政府的战略意图,对所掌控的资源进行资本化运作两个环节:

(一)利用平台企业掌控资源

各省区政府出资设立的资源资本化运作平台企业,一般通过四种方式掌控资源:一是代表政府登记和储备由财政出资勘探的矿业权;二是政府清理整顿矿业市场收回的矿业权;三是政府主导下的资源(资产)整合与划拨、定向协议转让、资源型企业的整合、并购与重组;四是与国有地质勘查单位合作,投资风险勘探,从上游介入,获得矿业权。

(二)对掌控资源进行资本化运作

政府平台企业掌控资源后,先将资源进行价值评估,然后以评估值为依据,对资源进行资本化运作。各省区政府平台企业资源资本化运作,一般采用以下几种方式:

1、直接进入产权市场交易,筹集发展资金。以“招拍挂”方式“出让资源、筹集资金”,是资源资本化最基本、最简单的运作方式。新闻界所谓的“土地财政”、“矿业财政”,就是指这种以出让资源增加财政收入的现象。但“招拍挂”方式透明度低、人为因素多,难以避免“暗箱操作”而导致国有资源流失。而产权交易市场遵循比价原则(即出价高者购得),采用电子交易平台,信息聚集量大、覆盖面广、价格发现机制完善,且公开、透明、高效、人为操弄少,因此,内蒙古、陕西、四川、贵州、西藏等省区,更多地选择产权市场进行交易,北京产权交易所、西南联合产权交易所等区域性产权交易机构,经常有大宗的矿权、土地使用权等国有资源产权进场交易。此外,山西、内蒙古等省区还在探索以资源为抵押,通过发行债券和开展中期票据、短期融资券、信用担保、金融租赁等金融创新业务,为资源开发筹集更多的资金。

2、将资源作为资本注入国有企业。2005年9月财政部、国土资源部下发《关于暂停受理国有矿山企业探矿权采矿权价款转增国家资本金事项的通知》之后,地方政府只能通过协议转让和“招拍挂”两种方式配置资源,企业只有缴纳资源出让价款才能获取资源(资源出让价款由中央和地方按2:8的比例分成)。在现行体制下,各省区一般通过协议转让方式向国有企业注入资源,其资源出让价款上缴中央部分(20%)由国有企业交纳或由地方财政前期垫付,地方留存部分(80%)由地方财政作为国有资本金注入国有企业,以提升国有企业的资本实力和融资能力。如山西省政府的平台企业为保持对山西焦煤集团的控股地位,在其他股东增资而自身现金出资能力不足的情况下,直接向该集团注入焦煤资源,以资源价款留地方的部分(80%)补充国有资本金,达到控股目的。广西自治区政府以土地资源注入,增加南宁铁路公司的国有资本金,从而扩大融资规模,支持地方铁路、城市地铁和其他基础设施建设,取得了巨大的成功。

3、以资源作价出资,引进投资者。平台企业对掌控的资源进行价值评估后,以资源评估价出资,吸引投资者合作开发或延伸产业链,实现资源价值的最大化。资源作价入股占20—30%的股权,除四川阿坝自治州有明文规定外,其他地区虽然没有明确的政策规定,但确实是全国各地比较通行的做法。如起步较早、做得较好的广西,广西港务集团以北部湾港口区的岸线土地资源作价出资入股,占有51%的股份,与投资者合作发展港口服务业。广西百色市工业投资公司开发掌控的铝土资源,在合作方先行垫资支付矿业权价款的前提下,以资源作价出资占有合作公司70%的股权,投资建成了年产100万吨铝土矿采选厂,实现了合作共赢的目标。

4、将资源作价注入上市公司,实现资本证券化。将资源注入上市公司,实现资源与资本市场的有机结合,是资源资本化运作的最佳方式。各省区为扩大上市公司的资产规模,提高国有资本的证券化水平,实现资源价值的最大化,通常采用“将资源作价注入上市公司”的做法。云南、广西、四川、贵州、山西、陕西、甘肃、内蒙古等中西部省区,地方国资委监管的上市公司中大部分都有大宗国有资源的注入;云南的“锡业股份”、广西的“柳钢股份”、四川的“川投能源”、青海的“盐湖钾肥”、山东的“兖州煤业”、江西的“江西铜业”、山西的“太钢不锈”、陕西的“陕西煤业”、湖南的“金贵银业”、内蒙古的“包钢稀土”等名扬中外的上市公司,都是资源资本化运作的成果。根据内蒙古的经验数据,煤炭资源注入上市公司,与资本市场直接结合,其收益是资源拍卖价格的4-6倍,国有资源的市场价值得到大幅提升。

                                                                                                “资源资本化研究”课题组

                                                                                                       2015年5月21日

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